Penulis: La Ode Muhamad Kadir, SH, MH (Praktisi hukum, Wakil Ketua DPC Peradi Kendari)
Sedang gencarnya Kejagung menindaki pelaku tindak pidana korupsi, Mahkamah Konstitusi mengeluarkan Putusan Nomor 28/PUU-XXIV/2026 yang diucapkan tanggal 2 Maret 2026. Putusan mana dalam salah satu bagian legal reasoning-nya memberikan tafsir konstitusional berkait lembaga yang berwenang menetapkan jumlah kerugian keuangan negara yakni BPK. Kejagung sebagai salah satu lembaga pelaksana undang-undang, menyambut putusan a quo dengan Surat Edaran Nomor B-1391/F/Fjp/04/2026 yang secara abstrak terbaca sebagai sebuah reaksi spontan atau kontra tafsir. Demikian munculnya SE tersebut menimbulkan perdebatan publik khususnya para pegiat hukum an sich para praktisi hukum tanah air.
Secara historical, judicial review dikenal pertama kali dalam praktik hukum Common Law (Amerika Serikat) melalui putusan Supreme Court dalam perkara “Marbury versus Madison” tahun 1803, kendatipun kala itu judicial review tidak tercantum dalam UUD Amerika Serikat, yang menurut penulis, dalam perkara “Marbury versus Madison”, Supreme Court mengambil langkah rule breaking dalam menyikapi kondisi rechtvacuum terhadap sebuah perkara konkret yang sedang dihadapi. Langkah rule breaking ini sejatinya jika disadur dalam doktrin hukum keindonesiaan, dapatlah dimaknai sebagai langkah hukum progresif ala Prof. Tjipto. Dalam literatur konstitusi, constitutional court pertama kali dibentuk di Austria yang dipelopori pakar hukum asal Austria “Hans Kelsen”, dan ide atau gagasan tersebut secara sahih diabsorpsi dalam Konstitusi Austria tahun 1920.
Salah satu tujuan dibentuknya constitutional court menurut Kelsen agar penerapan aturan konstitusional tentang legislasi dapat secara efektif dijamin hanya jika suatu organ selain badan legislatif diberikan tugas untuk menguji apakah suatu produk hukum itu konstitusional atau tidak, dan tidak memberlakukannya jika menurut organ ini produk hukum tersebut tidak konstitusional. Basis argumen inilah yang mempelopori terbentuknya lembaga yang bernama Verfassungsgerichtshof atau Constitutional Court, walaupun dalam perjalanannya produk hukum MK (vonis), khususnya di Indonesia tentang judicial review, banyak menuai perdebatan para pegiat hukum khususnya berkait dengan putusan MK yang dinilai abuse of power karena dianggap membuat putusan yang dikategorikan sebagai sebuah positive legislature melampaui negative legislature sebagaimana cita-cita awal pembentukannya (raison d’etre-nya). Rule breaking inilah yang oleh sebagian kalangan dianggap sebagai sebuah distorsi kewenangan.
Daya Jangkau Putusan Mahkamah
Berkait dengan daya jangkau putusan, pada asasnya Putusan MK bersifat final dan mengikat (binding) serta berlaku umum (erga omnes), tidak saja mengikat para pihak sebagaimana karakteristik putusan pengadilan pada umumnya, terlebih putusan MK dapat menciptakan keadaan hukum baru (norma) dan dapat pula meniadakan norma sepanjang menurut pandangan Mahkamah norma tersebut inkonstitusional, sehingga sering kali kita jumpai sifat putusan konstitutif Mahkamah yang menyatakan suatu norma konstitusional bersyarat (conditionally constitutional) dan inkonstitusional secara bersyarat (conditionally unconstitutional).
Demikian adanya putusan Mahkamah tersebut, namun justru perdebatan yang berseliweran serta masih terpelihara hingga saat ini oleh para pegiat hukum justru bukan terletak pada amar putusan tetapi pada legal reasoning Mahkamah. Ragam pandang berkait keberlakuan legal reasoning tersebut terlihat menarik dan wajar diperdebatkan sebagai konsekuensi logis karena MK adalah peradilan tafsir konstitusional dalam satu sisi, namun di sisi yang lain dalam pandangan hukum yang umum, subjek hukum maupun addresat putusan hanya terikat pada amar putusan dalam diktum mengadili saja. Kondisi demikian secara faktual saat ini kita jumpai ketika Kejagung melalui Jampidsus menerbitkan Surat Edaran 1391/2026 yang secara substansi memberikan interpretasi bahwa BPK bukanlah lembaga negara satu-satunya yang berwenang melakukan audit kerugian keuangan negara, bahkan surat edaran tersebut menyadur legal reasoning Mahkamah dalam Putusan 31/PUU-X/2012. Kondisi demikian, menurut penulis dapat terjadi dalam tiga keadaan yakni Mahkamah belum dapat memberikan tafsir tunggal dan/atau keseragaman tafsir sehingga sasaran addresat putusan dapat saja memberikan tafsir di atas tafsir, yang kedua legal reasoning Mahkamah minim daya paksa an sich daya berlaku sebagai efek pemberlakuan mengikat secara menyeluruh setiap legal reasoning tanpa mempertimbangkan kandungan sifat legal reasoning tersebut, ketiga legal reasoning yang dikonstruksi Mahkamah terlalu menganga sehingga menghasilkan tafsir-tafsir berbeda di luar kehendak Mahkamah.
Dalam literatur ilmu hukum, pertimbangan hukum putusan (legal reasoning) terkandung dua sifat yakni legal reasoning yang bersifat ratio decidendi dan obiter dicta. Pemilahan sifat legal reasoning tersebut menurut penulis bukanlah demi kepentingan terminologi semata akan tetapi untuk membatasi daya laku sebuah tafsir. Hal ini menjadi penting oleh karena produk yang dihasilkan dari reasoning tersebut dapat saja dijadikan sebagai legally binding oleh addresat dalam menjalankan tugas dan fungsinya masing-masing.
Ruang Debat Tafsir Mahkamah dan Edaran Kejagung
Legal reasoning Putusan Mahkamah 28/PUU-XXIV/2026 yang diterjemahkan oleh Kejagung melalui Surat Edarannya dapat dibaca dalam salah satu legal reasoning Mahkamah halaman 39, dikutip sebagai berikut:
“Konsepsi demikian memiliki persamaan dengan penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 yang memberikan pengertian bahwa ‘merugikan keuangan negara’ adalah berdasarkan hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan. Oleh karena itu, dengan mengacu pada Penjelasan Pasal 603 UU 1/2023 maka lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara dimaksud adalah Badan Pemeriksa Keuangan Negara (BPK) sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 23E ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan, ‘untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.’ Lebih lanjut, dalam ketentuan Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan menyatakan BPK juga memiliki kewenangan untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian keuangan negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum. Kewenangan BPK untuk menyatakan dan menetapkan jumlah kerugian negara dimaksud memiliki keterkaitan dengan proses penegakan hukum atas tindakan atau perbuatan yang mengakibatkan kerugian keuangan negara.”
Membaca secara utuh legal reasoning Mahkamah dalam kategori sifat ratio decidendi sebagaimana dikutip di atas, sejatinya tidak ditemukan tafsiran melebar yang berimplikasi pada terbukanya ruang multitafsir karena secara eksplisit Mahkamah telah menjustifikasi bahwa BPK adalah lembaga negara yang berwenang mengaudit keuangan negara sebagaimana yang diamanatkan dalam Pasal 23E ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 sebagai Staatsfundamentalnorm. Kewenangan atribusi yang diberikan kepada BPK tersebut seharusnya telah menutup ruang debat berkaitan dengan lembaga negara yang berwenang menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian keuangan negara, sehingga menurut penulis, problem sesungguhnya saat ini tidaklah terletak pada sisi multitafsir norma tetapi lebih pada tataran konsistensi implementasi norma hukum semata. Kondisi demikian dapat saja memunculkan dugaan adu kuat antar lembaga negara dalam ranah penegakan hukum (law enforcement).
Hal menarik dari edaran Kejagung juga terletak pada konsideran poin c yang menyadur pertimbangan hukum Mahkamah dalam Putusan 31/PUU-X/2012, pertimbangan hukum mana termuat dalam halaman 53 paragraf kedua:
“Oleh sebab itu menurut Mahkamah, KPK bukan hanya dapat berkoordinasi dengan BPKP dan BPK dalam rangka pembuktian suatu tindak pidana korupsi, melainkan dapat juga berkoordinasi dengan instansi lain, bahkan bisa membuktikan sendiri di luar temuan BPKP dan BPK, misalnya dengan mengundang ahli atau dengan meminta bahan dari inspektorat jenderal atau badan yang mempunyai fungsi yang sama dengan itu dari masing-masing instansi pemerintah, bahkan dari pihak-pihak lain (termasuk dari perusahaan), yang dapat menunjukkan kebenaran materiel dalam penghitungan kerugian keuangan negara dan/atau dapat membuktikan.”
Bahkan Kejagung membuat konklusi dalam edarannya yang pada pokoknya menyatakan:
“Selama tidak diatur dalam hukum positif sebagai norma yang berlaku mengikat, audit kerugian negara tetap dapat dilakukan oleh instansi yang berwenang atau akuntan publik yang ditunjuk sebagaimana Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 dan Penjelasan Pasal 32 ayat (1) UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.”
Konklusi surat edaran Kejagung sebagaimana di atas, menurut penulis tidaklah diperoleh dari ruang hampa akan tetapi buah dari terlalu menganganya legal reasoning yang dibangun Mahkamah dalam pertimbangan hukumnya sebagaimana dikutip di atas. Bahkan dalam putusan yang sama, Mahkamah menyatakan:
“Mengenai terbukti atau tidak terbuktinya kerugian negara yang disebutkan dalam LPHKKN atau sah-tidak sahnya LPHKKN tersebut tetap merupakan wewenang mutlak dari hakim yang mengadilinya.”
Pertimbangan hukum demikian tentu memunculkan tafsir lain berkait dengan audit kerugian keuangan negara karena pertimbangan tersebut tidak menjustifikasi secara mutlak kewenangan BPK sebagai lembaga audit kerugian keuangan negara secara mutlak seperti yang ditemukan dalam pertimbangan hukum Mahkamah dalam perkara 28/PUU-XXIV/2026 sebagaimana dikutip di atas. Penggunaan frasa “sah-tidak sahnya audit kerugian keuangan negara adalah kewenangan mutlak hakim” justru membuka ruang bagi addresat untuk membuat tafsir berbeda sebagaimana dijumpai pada edaran Kejagung saat ini, padahal secara hierarki kewenangan BPK adalah kewenangan atribusi an sich UUD 1945 yang harus dibaca dengan pendalaman makna (moral reading).
Mahkamah dalam setiap memutus perkara konstitusionalitas norma sedapat mungkin dalam mengonstruksi ratio decidendi untuk menghindari frasa-frasa yang dapat membuka ruang tafsir berbeda di luar kehendak Mahkamah yang justru menjauhkan sisi kepastian hukum. Frasa dalam dunia hukum memiliki posisi istimewa, sebab satu kata yang terabaikan dapat memunculkan makna yang berubah sama sekali, sebagaimana pendapat Plato yang dikutip Achmad Ali: “membaca suatu teks bukanlah merupakan kegiatan mekanis”.
Ungkapan tersebut tentu menyiratkan pesan kehati-hatian, sebab ratio decidendi Mahkamah bukanlah semata-mata hanya sebagai legally binding tetapi sekaligus sebagai morally binding.
Komentar